エストニアの北東部の工業都市ナルヴァ (Narva) は，戦前は人口の大部分がエストニア人で，ロシア系住民は，ナルヴァ川東岸のイワンゴロド（現ロシア領；エストニア語名「ヤーニリン Jaanilinn」）地区に集中していた。第２次世界大戦で戦場となったナルヴァは，市民のほとんどが疎開し，戦後，ロシアから流入してきた大量の入植者によって，戦後復興および工業化が行なわれた。この結果，住民の９割をロシア人が占め，エストニア人は４％に過ぎない現在の住民構成が生まれた。
ナルヴァ市議会は，1988年の主権宣言以降も，エストニアから分離してソ連にとどまることを主張するなど，親ロシア政策を取り続けていたが，1991年のモスクワのクーデター失敗を機に，解散された。同年10月の統一地方選挙では，旧議員の大半が当選し，エストニアからの分離のかわりに，エストニア国内におけるロシア人の自治都市としての地位を要求した。1993年７月，地域的自治の是非を問うことを目的に住民投票が行なわれたが，エストニア国家裁判所によって住民投票そのものが違憲であるとされた。同年10月の地方議会選挙の結果，旧共産党系の強硬派が大幅に後退し，ナルヴァ市議会のエストニア政府に対する姿勢も穏健化した。